La sortie du domaine public mobilier. À propos d’Abstraktes Bild 630-2 de Gerhard Richter : un projet de vente impossible ?

Stéphane Duroy
Professeur de droit public
Université Paris-Saclay
Laboratoire IEDP

Le Code général de la propriété des personnes publiques dispose en son article L. 2112-1 que : « Font partie du domaine public mobilier de la personne publique propriétaire les biens présentant un intérêt public du point de vue de l’histoire, de l’art, de l’archéologie, de la science ou de la technique ».

En retenant cette définition du domaine public mobilier, bien distincte de celle du domaine public immobilier, complétée par une liste non exhaustive de onze catégories de biens meubles culturels, le législateur a fait du domaine public mobilier un énorme coffre fort, dont il semble avoir jeté la clef au fond des abysses.

Façon de dire que le domaine public mobilier est devenu, contrairement au domaine public immobilier, un domaine public dont il est à peu près impossible de faire sortir quoi que ce soit, si ce n’est par la loi.

Cette impossibilité semble tout d’abord résulter d’un silence du CGPPP, qui peut étonner, sur l’existence d’une procédure administrative de sortie du domaine public mobilier. Mais ce silence est clairement compensé, par la présence dans le code du patrimoine d’un article L. 451-5, apparu en 2002, relatif au déclassement des biens appartenant aux collections des musées de France, complété par un article L. 115-1, apparu en 2010 et modifié en 2020, relatif au déclassement des biens culturels appartenant aux collections publiques et par les articles R. 115-1 et R.115-2 relatifs à la procédure de déclassement des objets mobiliers, issus d’un décret du 23 juillet 2021. Soulignons que la dispersion en trois points du code, des dispositions relatives à ces déclassements administratifs du domaine public mobilier, n’en facilite pas la synthèse.

Une procédure administrative de déclassement est donc prévue, mais l’impossibilité de sortir du domaine public, résulte plus fondamentalement du critère déterminant l’appartenance au domaine public mobilier et par voie de conséquence la sortie de ce domaine public, à savoir : « l’intérêt public d’histoire, d’art, etc » et sa perte. Contrairement au critère de l’affectation, sur lequel la personne publique propriétaire a une totale maîtrise (à l’exception notable des biens cultuels dont l’affectation est spécifiquement protégée), ce critère lui échappe très largement, puisqu’il dépend des qualités intrinsèques d’un objet, dont on imagine mal qu’elles puissent dépendre du seul bon vouloir de la personne publique propriétaire.

La vie et la fin de la défunte Commission scientifique nationale des collections, chargée de donner un avis conforme dans le cadre de l’article L. 451-5, n’a fait qu’illustrer la difficulté du maniement de ce critère de l’intérêt public d’histoire, d’art etc, et surtout de la perte d’intérêt public. On peut penser que le Haut conseil des musées de France, chargé de la remplacer pour émettre un avis, lui aussi conforme, ne pourra faire mieux.

Le récent décret du 23 juillet 2021 ne permet pas davantage de clarifier l’usage de ce critère. Il se contente en effet d’introduire dans le code du patrimoine un article R.115-1 disposant que : « Un bien culturel appartenant au domaine public en application de l’article L. 2112-1 du CGPPP ne peut être déclassé du domaine public que lorsqu’il a perdu son intérêt public du point de vue de l’histoire, de l’art, de l’archéologie, de la science et de la technique ».

Il  introduit aussi un article R. 115-2 qui organise la procédure de déclassement. Si l’objet appartient à l’Etat, le déclassement est prononcé par arrêté du ministre de la culture, après avis le cas échéant du ministre dont l’administration ou un établissement placé sous sa tutelle assure la conservation du bien (L. 115-1 et R.115-2). Si l’objet est la propriété d’une autre personne, notamment une collectivité territoriale, le déclassement de l’objet est prononcé par cette personne après avis du ministre de la culture (L. 115-1 et R. 115-2).

Dans ce contexte juridique paradoxal, en ce qu’une procédure de déclassement est organisée mais qu’elle est rendue quasiment impossible au regard de la condition de la perte d’intérêt public, le projet de vente par la commune de Saint Priest, près de Lyon, d’un tableau de Gerhard Richter, « Abstraktes Bild 630-2 », acquis en 1988 pour la somme de 100 000 francs, mais qui pourrait valoir aujourd’hui entre 10 et 15 millions d’euros, paraît, en dépit de l’abandon du projet muséal à l’origine de cette acquisition, et de quelques autres, difficilement réalisable.

Cette affaire offre l’opportunité de rappeler que les sorties des collections publiques, parties essentielles du domaine public mobilier, demeurent rares. La raison en est que les déclassements administratifs sont rendus particulièrement difficiles par les termes même de l’article L. 2112-1, désormais complétés par ceux de l’article R.115-1, comme l’illustrent les restitutions opérées depuis quelques années, qui n’ont pu être réalisées pour s’assurer de leur régularité, sauf rares exceptions, que par des interventions ponctuelles du législateur (têtes maories ; sabre d’El Hadj Omar Tall ; 26 œuvres provenant d’Abomey ; couronne du dais de la reine Ranavalona III ; restitution de 15 œuvres spoliées par les nazis dont « Rosiers sous les arbres » de Gustav Klimt), destinées à contourner ce qu’il faut bien appeler le verrou de l’article L. 2112-1.

Elle offre aussi l’occasion d’attirer l’attention sur les objets mobiliers qui n’appartiennent pas à des collections publiques, mais relèvent néanmoins du domaine public, sans pouvoir en sortir beaucoup plus facilement.

Plus précisément, nous soulignerons qu’en l’absence de dispositions textuelles nouvelles plus précises, hautement souhaitables, et en l’absence de jurisprudence, tout aussi souhaitable, le critère de la perte de l’intérêt public d’histoire, d’art, etc, n’est qu’une fausse clef pour sortir un bien du domaine public (I) et que l’hypothèse d’une modulation dans le temps de l’application du CGPPP, pour assouplir les rigueurs de l’article L. 2112-1, n’est qu’une clef de secours très improbable (II).

La perte de l’intérêt public d’histoire, d’art, etc. : une fausse clef

Cette condition de sortie du domaine public est à peu près inopérante s’agissant des objets mobiliers présents dans des collections publiques (A). Elle l’est tout autant s’agissant d’objets mobiliers se trouvant en dehors des collections publiques (B).

Un critère inopérant s’agissant de biens présents dans des collections publiques

Avant même que n’intervienne l’article L. 2112-1, il était clair que la présence d’un objet mobilier au sein des collections publiques reposait fondamentalement sur l’idée que cette présence satisfaisait un intérêt public d’histoire, d’art, d’archéologie etc. L’article L. 2112-1 n’a fait que consacrer cette évidence, mais en faisant de cet intérêt le critère de l’appartenance au domaine public mobilier.

Dès lors, sauf si une erreur a été commise sur les caractéristiques de l’objet, notamment son authenticité, son ancienneté, son histoire, on ne voit pas comment le Haut conseil des musées de France pourrait rendre un avis conforme favorable à la sortie des collections et par voie de conséquence le ministre de la culture ou une autre personne publique prononcer un déclassement.

On ne voit pas davantage comment cette perte d’intérêt public pourrait être constatée pour répondre à des restitutions de restes humains ou d’objets prélevés dans des conditions jugées aujourd’hui contestables.

Il est vrai que perte d’intérêt d’histoire, d’art, etc, et perte d’intérêt public d’histoire, d’art, etc, ne sont pas des formules identiques. Mais, sauf à considérer que l’autorité administrative peut décider librement de la perte d’intérêt public, sans être liée par l’intérêt d’histoire ou d’art d’un objet, ce qui ne nous semble correspondre ni à la lettre ni à l’esprit de la loi, le déclassement par perte d’intérêt public d’histoire, d’art, etc, nous paraît juridiquement impossible. Autrement dit, nous pensons que l’intérêt public d’histoire, d’art etc dépend essentiellement de l’intérêt d’histoire d’art etc. Dès lors, seul le législateur nous paraît en capacité de remettre en cause l’intérêt public d’histoire ou d’art d’un objet.

Mais la pratique s’éloigne hélas parfois du droit. Ainsi, dans l’affaire des fresques de Tetiky, restituées à l’Egypte en 2009, le déclassement ministériel n’a été rendu possible que par un certain oubli du critère de l’intérêt public d’histoire, d’art, etc, au profit de considérations diplomatiques, sous couvert de la convention de l’Unesco du 14 novembre 1970. Pire, dans l’affaire de la vente d’une partie des collections du musée de Saint-Cyprien en 2018, le critère de l’intérêt public d’histoire, d’art et d’archéologie a été purement et simplement piétiné par le déclassement communal, exclusivement motivé par la volonté de régler des difficultés financières liées aux acquisitions compulsives d’un ancien maire, ami des arts. Il est regrettable que le juge n’ait pas été amené à se prononcer sur ces deux cas de figure.

Un critère tout aussi inopérant s’agissant de biens se trouvant en dehors des collections publiques

Tel est le cas du tableau de Gerhard Richter, dont la ville de Saint-Priest a entrepris l’acquisition pour un projet muséal qui n’a finalement jamais vu le jour. S’agissant d’un bien qui n’appartient pas à une collection publique, encore que l’on pourrait discuter de la question de l’appartenance à une collection envisagée, il y a dispense de l’avis conforme du Haut conseil des musées de France, mais pas de l’avis ministériel.

Une collectivité territoriale semble donc disposer dans ce cas, d’une plus grande liberté d’appréciation de la condition de sortie et d’une plus grande liberté de déclassement, surtout si l’on se laisse aller à considérer que l’intérêt public d’histoire ou d’art a disparu du fait de l’abandon du projet muséal.

Mais une telle lecture ne peut qu’être écartée, car rien n’indique dans les dispositions précitées, notamment l’article L. 2112-1, que l’intérêt public d’un objet serait déterminé par son intégration dans un musée ou un projet de musée. L’Etat comme les collectivités territoriales sont propriétaires de nombreux objets mobiliers culturels qui n’appartiennent pas à des collections, que l’on peut qualifier d’isolés, qui relèvent néanmoins de leur domaine public en application des seuls termes de l’alinéa 1er de l’article L. 2112-1.

Le décret de juillet 2021 peut certes être considéré comme traduisant une volonté de faciliter le déclassement de tels objets mobiliers. En effet, l’avis du ministre de la culture, aux termes de l’article R.115-2 n’est pas qualifié de conforme (à la différence de celui du Haut conseil des musées de France). C’est donc la personne publique propriétaire qui dans ce cas paraît avoir la maîtrise de l’analyse de la perte d’intérêt public.

Reste que si l’appréciation ministérielle sur la perte d’intérêt public peut ne pas être respectée par la collectivité propriétaire, l’appréciation de cette collectivité est placée sous le contrôle du juge. Ce sera à ce dernier, in fine, d’apprécier si l’objet déclassé a bien perdu son intérêt public d’histoire, d’art, etc.

A ce juge, qui ne s’est encore jamais prononcé sur cette question, il sera sans doute bien difficile d’assouplir le critère posé par l’article L. 2112-1, en particulier d’instaurer une échelle de l’intérêt public d’histoire, d’art, qui pourrait faciliter les déclassements pour des objets considérés comme présentant un moindre intérêt public d’histoire, d’art, etc. L’article R.115-2 parle d’ailleurs de perte d’intérêt public, écartant ainsi l’idée d’une échelle de l’intérêt public. Nous pensons donc que le jour ou le juge sera amené à se prononcer sur une telle situation, l’affaire du tableau de Richter pourrait lui en offrit l’occasion, sa jurisprudence sera sans doute restrictive.

En attendant ce moment jurisprudentiel, la modulation dans le temps du CGPPP pourrait-elle constituer une clef de secours ? C’est peu probable.

La modulation de l’application dans le temps du CGPPP : une clef de secours improbable

Opérée par le juge s’agissant des immeubles (A), cette logique pourrait-elle être transposée aux objets mobiliers ? (B)

Modulation de l’application dans le temps s’agissant des immeubles

Rappelons que la définition du domaine public immobilier a été modifiée par l’intervention du CGPPP. Alors qu’aux termes de la jurisprudence, l’affectation à un service public devait être complétée par un aménagement spécial, l’article L. 2111-1 parle d’un aménagement indispensable. Partant de cette différence, l’argument a été soutenu qu’il pouvait en résulter un déclassement de biens, qui entrés dans le domaine public en conséquence d’un aménagement spécial, en auraient été déclassés du fait de l’apparition d’une exigence légale nouvelle, non remplie.

Cet argument a été écarté par le Conseil d’Etat. Sa jurisprudence indique que l’appartenance d’un immeuble au domaine public doit s’apprécier au regard des critères qui s’appliquaient à la date de l’incorporation (CE, 3 octobre 2012, Commune de Port Vendres, req n° 353915 ; CE, 25 septembre 2013, Sarl Safran Port Edouard Herriot, req n° 348587) et que l’entrée en vigueur du code : « n’a pu par elle-même avoir pour effet d’entraîner le déclassement de ces dépendances ».

A partir de cette position du Conseil d’Etat, on peut se demander si le déclassement, qui suppose que disparaissent les conditions d’entrée dans le domaine public, ne devrait pas s’opérer après 2006, par disparition des conditions d’entrée qui avaient cours avant 2006. Cette question prend une importance particulière s’agissant des objets mobiliers.

Transposition possible aux objets mobiliers ?

La définition du domaine public mobilier, depuis l’intervention du CGPPP, n’est plus celle qui prévalait avant lui. Il pourrait donc être soutenu que la nouvelle définition ne vaut que pour les biens acquis après 2006.

Pour ceux acquis avant 2006, il serait encore possible de considérer qu’ils sont entrés dans le domaine public en application des critères qui avaient cours au moment de leur incorporation, à savoir celui de l’affectation. Car avant 2006, la jurisprudence fait apparaître que les objets mobiliers étaient appréciés, au regard de leur appartenance au domaine public, comme les immeubles, en fonction de leur affectation à l’usage du public ou à un service public ( Cass civ 1ère, 2 avril 1963, Montagne c/ , AJDA 1963. II. 228, note Dufau ; TA, Paris, 4 mars 1987, Bercklaers,Rec, p. 598 ; Cass crim, 16 juin 1992, Ville de Chartres, D. 1993. 35). Pour qu’ils puissent sortir du domaine public il faudrait donc qu’il soit simplement mis fin à cette affectation.

Cette possibilité apparaît dans l’arrêt de la Cour administrative de Paris de 2013, relatif à la demande de déclassement des archives royales coréennes (CAA Paris 19 juillet 2013, Association « Action culturelle », req n° 10PA00983. La Cour y rappelle qu’avant 2006 l’appartenance au domaine public mobilier était déterminée par une affectation à une utilité publique (usage direct du public ou à un service public) et souligne que l’article L. 2112-1, en introduisant un nouveau critère, n’a pu avoir pour effet d’entraîner le déclassement des archives litigieuses (application de la logique commune de Port Vendres). La Cour évoque aussi les dispositions de l’article L. 2141-1 du CGPPP relatives au déclassement des immeubles, et non celles de l’article L. 451-5 du code du patrimoine. Ce qui pourrait passer pour une erreur de droit, laisse plutôt à penser que pour la Cour, un déclassement des archives n’aurait pu s’opérer que par remise en cause de l’affectation des archives, condition commune aux immeubles et aux meubles avant 2006.

Une telle solution faciliterait considérablement le déclassement des objets mobiliers, appartenant ou non à des collections, les propriétaires publics recouvrant la maîtrise d’un critère objectif, celui de l’affectation. Dans une telle hypothèse, seuls les biens acquis depuis 2006 seraient donc à peu près complètement bloqués dans le coffre fort.

Une telle solution est cependant loin d’être consacrée par le juge, dans la mesure où elle viderait les articles L. 2112-1 et R. 115-1 de leur substance.

Après les errements de l’affaire de Saint-Cyprien et ceux en préparation, on ne peut donc que souhaiter voir le juge se prononcer sur la condition de fond, déterminant une possible ou impossible sortie du domaine public mobilier. En dépit de l’hypothèse imaginée s’agissant de l’application dans le temps du CGPPP, nous pensons que la balance ne pourra pencher qu’en faveur d’une impossible sortie et vers des cessions des œuvres en cause entre personnes publiques (article L. 3112-1 du CGPPP).

[Illustration : Rob Pongsajapan, “Safe, Boston Public Library”]



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Droit, patrimoine & culture (2022, 15 février). La sortie du domaine public mobilier. À propos d’Abstraktes Bild 630-2 de Gerhard Richter : un projet de vente impossible ? Droit, patrimoine et culture. Consulté le 21 avril 2024, à l’adresse https://doi.org/10.58079/nwb3

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