Suppression de la Commission scientifique nationale des collections : un aperçu de la nouvelle procédure administrative de déclassement

Paulina Restrepo-Navarro

Chargée de mission juridique à la direction générale des patrimoines et de l’architecture
du Ministère de la culture

 

La Commission scientifique nationale des collections (CSNC) aura eu une courte vie de dix ans. Elle a été supprimée avec d’autres commissions administratives consultatives par l’article 13 de la loi n°2020-1525 du 7 décembre 2020 d’accélération et de simplification de l’action publique (loi ASAP)[i] en raison de la complexité de son organisation[ii] et du faible volume de son activité[iii].

Aucune atteinte n’est portée au principe d’inaliénabilité des biens du domaine public suite à cette suppression car la nouvelle procédure de déclassement fixée par le législateur et par le récent décret n°2021-979 du 23 juillet 2021[iv] a maintenu les bases du régime antérieur. S’il ressort de ces textes que de nouvelles catégories de biens culturels se voient désormais exclues de la procédure de déclassement (3.), l’on observe une réelle continuité dans le maintien d’un contrôle scientifique préalable aux décisions de déclassement (1.) et des critères d’autorisation du déclassement (2.).

Le maintien d’un contrôle scientifique préalable aux décisions de déclassement par le propriétaire du bien

La nouvelle procédure de déclassement est structurée autour du même principe que celui de l’ancien dispositif selon lequel la décision de déclasser un bien mobilier est prise par la personne publique propriétaire après avis d’une instance de contrôle scientifique préalable du projet de déclassement.

Auparavant, cette mission était exercée par la CSNC dont la portée des avis variait en fonction du statut des collections. La commission rendait des avis conformes s’agissant de projets de déclassement émanant des musées de France publics ou du Centre national des arts plastiques pour des objets inscrits sur le Fonds national d’art contemporain. Elle rendait des avis simples sur les projets de déclassement de biens appartenant à d’autres collections publiques ou de cession de biens des fonds régionaux d’art contemporain. La décision de déclassement était, quant à elle, toujours prise par le propriétaire du bien concerné.

Alors que le projet de loi du Gouvernement proposait la suppression « sèche » de la CSNC,[v] la commission mixte paritaire, réunie en octobre 2020 pour proposer un texte commun suite au désaccord entre le Sénat et l’Assemblée sur plusieurs dispositions du projet de loi, a considéré nécessaire de mettre « en place des mécanismes visant à garantir un contrôle scientifique préalable à toute décision de déclassement, afin d’éviter qu’un déclassement ne puisse être le fait du prince et porte atteinte à la cohérence scientifique des collections constituées au fil des années ou des siècles »[vi]. Ainsi, les nouvelles dispositions de l’article L.115-1 du code du patrimoine, issues de la loi ASAP, conditionnent les décisions de déclassement par le propriétaire à la consultation préalable, le cas échéant, du ministre de tutelle pour les collections appartenant à l’Etat et du ministre chargé de la culture pour les collections n’appartenant pas à l’Etat. A l’article L.451-5 du code du patrimoine, le Haut conseil des musées de France remplace la CSNC en matière de déclassement des biens des collections des musées de France appartenant à des personnes publiques.

Le décret d’application n°2021-979 du 23 juillet 2021 renforce encore plus ce contrôle préalable en faisant intervenir les instances existantes en matière d’enrichissement des collections publiques au niveau national et territorial. En effet, en application du principe du parallélisme des formes, les instances scientifiques ayant été consultées pour faire entrer le bien dans les collections doivent également être consultées préalablement à la prise de décision de déclassement.

D’après le décret précité, le Haut conseil des musées de France dispose d’un délai de six mois pour rendre son avis, sans quoi il est réputé favorable, cet avis étant de nature contraignante pour la personne publique propriétaire d’une collection « musée de France ».

Une continuité dans les critères de déclassement

Lorsque la CSNC avait tracé sa « feuille de route » en 2015, elle avait délimité son champ de compétence en précisant qu’elle se prononcerait sur les projets de déclassement uniquement au regard de la perte de l’intérêt public du point de vue de l’histoire, de l’art, de l’archéologie, de la science ou de la technique du bien concerné pour les collections publiques françaises^[vii].  

Ces critères de déclassement, qui reposent sur les considérations ayant justifié l’entrée du bien dans le domaine public au sens de l’article L.2112-1 du code général de la propriété des personnes publiques, viennent d’être consacrés dans le code du patrimoine au sein du livre I applicable à l’ensemble de biens culturels (article R.115-1 dans sa nouvelle rédaction) et du livre IV applicable aux collections des musées (nouvel article R.451-24-1). Ces articles énoncent ce qui constituait la doctrine de la CSNC : un bien mobilier appartenant au domaine public d’une personne publique ne peut être déclassé que lorsqu’il a perdu son intérêt public du point de vue de l’histoire, de l’art, de l’archéologie, de la science ou de la technique.

Un tel encadrement de la procédure écarte la possibilité de déclasser un bien culturel en vue de sa restitution, quand bien même le propriétaire public trouverait légitime la contestation de son titre de propriété par un autre Etat. Bien qu’elle ait été créée à l’occasion de l’adoption de la loi n°2010-501 du 18 mai 2010 visant à autoriser la restitution par la France des têtes maories à la Nouvelle-Zélande, la CSNC avait déjà considéré à cet égard qu’elle n’était pas « compétente pour arbitrer les revendications, demandes de restitution ou autre litige entre le propriétaire du bien susceptible d’être déclassé et un requérant, qu’il s’agisse d’un particulier ou d’un État étranger et que le bien ait ou non été acquis (même en toute bonne foi) en contradiction avec certaines dispositions législatives ou prescriptions de conventions internationales (cas des biens issus du trafic illicite par rapport à la Convention UNESCO de 197010 ratifiée par la France en 1997) »[viii]. Le nouveau dispositif  institué par la loi ASAP et par son décret d’application continue donc d’exclure les questions de restitution de biens culturels à fort enjeux diplomatiques et éthiques de la procédure administrative de déclassement, obligeant le Gouvernement de faire appel au Parlement pour l’adoption de lois spécifiques qui autorisent la remise des biens culturels concernés aux Etats ou aux personnes qui les réclament[ix].

Pour pallier l’absence d’une instance compétente en matière de restitutions interétatiques, plusieurs sénatrices et sénateurs viennent de déposer une proposition de loi pour créer un Conseil national de réflexion sur la circulation et le retour des biens culturels extra-européens[x] qui serait chargé de donner un avis sur les demandes de restitution des Etats étrangers, à l’exception de celles qui porteraient sur des restes humains ou qui relèveraient de la procédure mise en place par l’article L.124-1 du code du patrimoine pour respecter les engagements de la France de restituer les biens volés ou illicitement exportés des Etats membres à la convention de l’UNESCO de 1970.

Pour le ministère de la culture, l’impossibilité de déclasser par la voie administrative un bien n’ayant pas perdu son intérêt public culturel fait obstacle également à la restitution volontaire d’œuvres qui ont été spoliées à leur propriétaire pendant la Seconde guerre mondiale. C’est la raison pour laquelle le Gouvernement vient de déposer devant l’Assemblée nationale un projet de loi « relatif à la restitution ou la remise de certains biens culturels aux ayants droit de leurs propriétaires victimes de persécutions antisémites » afin d’obtenir l’autorisation du législateur pour sortir du domaine public quatorze œuvres dont l’origine de spoliation n’était pas connue au moment de leur entrée dans les collections nationales.[xi]

Une nouvelle catégorie de biens culturels exclue de la procédure de déclassement  

Le champ d’application de la nouvelle procédure de déclassement est légèrement plus réduit que celui du dispositif précédent. Sont encore exclues de la procédure de déclassement les biens dits « indéclassables » par le code du patrimoine^[xii] ainsi que les archives et les fonds de conservation des bibliothèques dans la mesure où ils sont soumis à des modalités spécifiques de tri, d’élimination et de « désherbage » propres^[xiii].

Les biens archéologiques mobiliers n’ayant pas fait l’objet d’une décision d’affectation formelle à une collection publique s’ajoutent désormais aux biens culturels non soumis à la procédure générale de déclassement puisqu’ils relèvent depuis 2017 d’un régime dérogatoire issu de l’ordonnance n°2017-1117 du 29 juin 2017 relative aux règles de conservation, de sélection et d’étude du patrimoine archéologique mobilier et de son décret d’application n° 2021-907 du 7 juillet 2021[xiv]. Il était apparu nécessaire de traiter séparément le déclassement des biens archéologiques mobiliers des autres biens culturels en raison des intérêts scientifiques particuliers de la mission du service public d’archéologie, comme par exemple le fait que l’étude du bien provoque parfois sa destruction totale ou partielle[xv].

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Enfin, il n’est pas étonnant que le premier arrêté de déclassement adopté sur le fondement de la nouvelle procédure administrative concerne des biens appartenant aux collections de l’Etat sous la garde du Mobilier national. Ce service à compétence nationale chargé, entre autres missions, d’assurer l’ameublement des résidences présidentielles et des hautes administrations de l’Etat, a procédé régulièrement à des déclassements des biens en mauvais état ou qui sont hors d’usage sous l’ancien dispositif. Les biens mobiliers déclassés et radiés de son inventaire par un arrêté du 30 septembre 2021 sont, avant tout, considérés comme étant dépourvus d’intérêt public du point de vue de l’histoire. Publié au Journal officiel de la République française, conformément au deuxième alinéa de l’article R.115-2 du code du patrimoine, l’arrêté pouvait être contesté par tout administré devant le juge administratif si l’appréciation de la perte d’intérêt public des biens déclassés lui paraissait non fondée. L’obligation de publier les décisions de déclassement prévue dans la nouvelle procédure administrative constitue ainsi un dernier garde-fou du respect du principe d’inaliénabilité.  

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[i] Loi n°2020-1525 du 7 décembre 2020 d’accélération et de simplification de l’action publique, JORF n° 0296 du 8 décembre 2020.

[ii] La CSNC était composée de représentants de l’Etat et des collectivités territoriales, d’un député et d’un sénateur et des personnalités qualifiées dans diverses disciplines, notamment la philosophie, le droit et l’anthropologie, afin de tenir compte dans sa composition toute la complexité des questions de déclassement. Pour Jacques SALLOIS, son président entre 2013 et 2019, « cette commission a été conçue de manière à ne pas fonctionner. En effet, elle comptait 40 personnalités reparties au sein de quatre collèges, si bien que le quorum n’était jamais atteint. Toutes les décisions ont dû être prises par consultation postale » (Comptes rendus de la Commission de la culture, de l’éducation et de la communication, mercredi 15 janvier 2020).

[iii] La CSNC n’a formulé que neuf avis dans le cadre de procédures de déclassement entre 2013 et 2018 et ne s’est pas réunie entre 2018 et 2020. Ibid. 

[iv] Décret n°2021-979 du 23 juillet 2021 relatif à la procédure de déclassement de biens mobiliers culturels et à la déconcentration de décisions administratives individuelles dans le domaine de la culture, JORF n° 0171 du 25 juillet 2021.

[v] Projet de loi d’accélération et de simplification de l’action publique, n° 307, de MM. Bruno LE MAIRE, ministre de l’économie et des finances et Gérald DARMANIN, ministre de l’action et des comptes publics, déposé au Sénat le mercredi 5 février 2020.

^[vi] Rapport fait au nom de la commission mixte paritaire chargée de proposer un texte sur les dispositions restant en discussion du projet de loi d’accélération et de simplification de l’action publique, enregistré à la présidence de l’Assemblée nationale et du Sénat le 21 octobre 2020, p. 11.

[vii] Commission scientifique nationale des collections, rapport au Parlement, 2014, p. 15.

[viii] Ibid.

[ix] Pour des exemples récents, nous pouvons citer la loi n°2020-1673 du 24 décembre 2020 portant sur la restitution à la République du Bénin de vingt-six œuvres composant le « Trésor de Béhanzin » d’Abomey et à la République du Sénégal d’un sabre attribué à El Hadj Omar Tall avec son fourreau et le projet de loi relatif à la restitution ou la remise de certains biens culturels aux ayants droit de leurs propriétaires victimes de persécutions antisémites, enregistré à la Présidence de l’Assemblée nationale le 3 novembre 2021 par le Premier ministre et la ministre de la culture.

[x] Proposition de loi « relative à la circulation et au retour des biens culturels appartenant aux collections publiques », enregistrée à la Présidence du Sénat le 12 octobre 2021. 

[xi] D’après l’exposé des motifs : « le statut des biens devant être rendus aux ayants droit de propriétaires spoliés ne permet pas d’appliquer une procédure de déclassement administratif puisque ces œuvres n’ont pas perdu leur intérêt public. » […] « Compte tenu du cadre de la domanialité publique, la restitution des biens spoliés intégrés aux collections publiques, dans les cas où il serait fondé de l’effectuer, n’est possible que par deux voies principales, soit à la suite d’une procédure judiciaire introduite par des ayants droit du propriétaire dépossédé à l’issue favorable pour ces derniers, le juge ordonnant la restitution, soit par une loi autorisant la sortie du domaine public en dérogeant à l’inaliénabilité. » (pp. 23-24 et 27 de l’exposé des motifs du projet de loi « relatif à la restitution ou la remise de certains biens culturels aux ayants droit de leurs propriétaires victimes de persécutions antisémites » déposé à l’Assemblée nationale le 3 novembre 2021).

[xii] Aux termes de l’article L.451-7 du code du patrimoine, il s’agit des « biens incorporés dans les collections publiques par dons et legs ou, pour les collections ne relevant pas de l’Etat, ceux qui ont été acquis avec l’aide de l’Etat ». 

[xiii] Op.cit., Commission scientifique nationale des collections, rapport au Parlement, p. 14.

[xiv] Textes codifiés aux articles L.546-5, L.546-6, R.546-13 et R-546-14 du code du patrimoine. Les décisions de déclassement sont prises par le préfet de région ou, s’agissant de biens culturels maritimes, par le directeur du département des recherches archéologiques subaquatiques et sous-marines, après avis conforme de la commission territoriale de la recherche archéologique chargée d’apprécier la perte de l’intérêt scientifique des biens archéologiques mobiliers concernés.

[xv] A cet égard, voir les articles L.546-3 et R.546-11 du code du patrimoine.

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